Dette indlæg er tidligere bragt i Ræson d. 26. maj 2021.
—-
Efter et kommunalvalg, der handlede om ikke at bygge på Amager Fælled, får borgerne i København byggeri på Amager Fælled, og derudover får de et helt nyt kæmpeprojekt, der kan forgælde byen og forandre den for altid: Lynetteholmen. Og projektet forsøges vedtaget inden næste kommunalvalg, så borgerne ikke har en chance for på demokratisk vis at påvirke udviklingen.
PROJEKTET OM LYNETTEHOLMEN blev i hemmelighed aftalt i en principaftale mellem den daværende VLAK-regering og Københavns daværende overborgmester Frank Jensen. Aftalen bestod i, at der skulle anlægges en ny kunstig ø, Lynetteholmen, der på længere sigt skulle udvikles til en hel ny bydel i København. Indtægterne fra salg af byggegrunde på Lynetteholmen skulle bidrage til at finansiere metrobetjening af området og etableringen af en havnetunnel (Østlig Ringvej). Lynetteholmen skulle løse en række udfordringer i hovedstaden, herunder skabe plads til deponering af overskudsjord fra fremtidige anlægsprojekter, sikre arealer til flere boliger og virksomheder, øge lønsomheden af de nødvendige infrastrukturinvesteringer og indgå som et led i klimasikringen af København mod stormflod fra nord.
Det noteres endvidere, at hele projektet forudsættes at være selvfinansierende – dvs. at anlæg af halvøen skal finansieres af gebyrer fra modtagelse af overskudsjord, og at anlæg af metro og Østlig Ringvej skal finansieres af et fremtidig salg af byggeretter 2035-2075, efterhånden som øen bliver bygget færdig.
Hvad er problemet?
For den almindelige borger må dette jo lyde ganske fornuftigt. Men hvis man graver sig lidt ned i materien, ser det ganske anderledes ud: Økonomien hænger ikke sammen, boligerne bliver sandsynligvis lige så dyre som dem i 2150 Nordhavn, der kommer ikke egentlig klimasikring (og det er i øvrigt mere presserende at klimasikre sydfra), miljøkonsekvenserne er uoverskuelige (selv for Miljøstyrelsen) og måske er der endda ikke jord nok, så projektet ender som en indrammet kæmpe mudderpøl i indløbet til Københavns Havn. Og første, logisk set uafvendelige, skridt tages måske i den kommende uge, ved vedtagelse af L220 – Anlægslov for Lynetteholm.
Meget tyder altså på, at det er et rigtig dårligt projekt at anlægge en by på størrelse med Slagelse i mundingen til Københavns Havn. For at sikre, at så store projekter – vi taler samlet set om danmarkshistoriens hidtil største – kun vedtages, hvis det gavner almenvellet, er der både i dansk og EU-regi en række regler og procedurer, specielt:
1. EU-direktivet om vurdering af projekters indvirkning på miljøet (VVM-direktivet)
2. Espoo-konventionen om grænseoverskridende miljøpåvirkninger
3. Finansministeriets vejledning om samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger
4. Fingerplanen, som fastlægger de overordnede rammer for den fysiske planlægning i hovedstadsområdet
5. Justitsministeriets vejledning til sikring af lovkvalitet og Ombudsmandens retningslinjer for god forvaltningsskik
6. Samt, og det er ikke en formel regel, men hvad jeg vil kalde: ”de demokratiske spilleregler”
Brud på basale demokratiske spilleregler
Da daværende statsminister Lars Løkke Rasmussen og daværende overborgmester for København, Frank Jensen ud af det blå den 5. oktober 2018 præsenterede en overordnet – men på afgørende strækninger mangelfuld – principaftale om Lynetteholm, var det helt uden forudgående debat. Hverken Folketinget eller Københavns Borgerrepræsentation havde hørt om projektet før presselanceringen i Statsministeriet. Og de kunne, da Socialdemokratiet og de daværende regeringspartier V, LA og K havde flertal, kun vælge mellem at tilslutte sig, eller sige fra.
Det står ikke klart – og det er et problem i sig selv – hvordan aftalen blev til, men det er overvejende sandsynligt, at det skyldtes et sammenfald af interesser hos de to daværende magthavere:
Frank Jensen havde i KV17-valgkampen lovet ikke at bygge på den del af Amager Fælled som kaldes Strandengen, selvom det fremgik af Lov om ændring af lov om Ørestaden m.v. fra 1995, og skulle så enten skyde penge i andre byggegrunde eller penge i By og Havn (hvilket daværende transportminister Ole Birk Olesen faktisk åbnede for). Kontantindskud ville dog antageligvis være et alvorligt prestigetab for Frank Jensen, da København er blevet kendt ude i verden for modellen med at finansiere infrastruktur med byudvikling. (En model der havde sin berettigelse i 90’erne, hvor København manglede penge, men som nu – i min optik – har udtjent sin rolle, da Københavns Kommunes årlige overskud langt overstiger anlægsloftet, så man sagtens kunne have indskudt de i størrelsesordenen 1 milliard kr. det drejede sig om.)
Samtidig manglede Lars Løkke Rasmussen-regeringen at vise, at man også gjorde noget for hovedstaden. Noget der signalerede vækst og udvikling. Og sidst, men ikke mindst, så har stærke kræfter i mange år arbejdet for at etablere en havnetunnel – også kaldet Østlig Ringvej – fra Lyngby-motorvejen, via Nordhavn, Refshaleøen og ud til Øresundsmotorvejen på Amager. Både V og S har talt varmt for projektet, men samfundsøkonomien var dårlig, og i KV17-valgkampen måtte Frank Jensen endda også love at motorvejen ikke skulle have opkørsel på Amager Fælled, men længere ude. Måske kunne en ny by ude i vandet – med flere bilister – gøre Østlig Ringvej rentabel?
Lynetteholmen blev derfor – er min analyse, jeg ser gerne referater fra møderne mellem overborgmesteren og statsministeren, der modbeviser det – skabt som en udvej for Frank Jensen, og som et middel til i fællesskab at få den havnetunnel, man i så mange år havde drømt om.
En ekstra krølle i forhold til de demokratiske spilleregler er, at fordi Lynetteholm skulle betale for ny infrastruktur, og der ikke kunne bygges på Strandengen, skulle der findes yderligere arealer. Vel at mærke arealer, der kunne bebygges, så byggeretter kunne sælges. Principaftalen inkluderede derfor en sideaftale om at affrede tre områder ved lov: En del af Amager Fælled (som borgerne ellers nu troede reddet), et område på Kalvebod Fælled og Stejlepladsen i Sydhavnen.
Så, for at opsummere: Efter et kommunalvalg, der handlede om ikke at bygge på Amager Fælled, får borgerne alligevel byggeri på Amager Fælled og et helt nyt kæmpeprojekt, der kan forandre København for altid og forgælde byen – og Lynetteholmen forsøges vedtaget inden næste kommunalvalg. Borgerne har dermed ikke haft en chance for på demokratisk vis at påvirke udviklingen ved at spørge diverse BR-kandidater om deres holdning til Lynetteholm-ideen og stemme derefter.
VVM-direktivet overtrædes gennem ’salami-slicing’
Selvom principaftalen lægger op til en samlet behandling af projektet, har regeringen valgt at dele projektet op, så man nu foreslår i første omgang at lave et jorddepot, som – når det er nogenlunde fyldt op – kan indgå i klimasikring. Igen foreligger der ikke offentlig dokumentation for, hvorfor man deler projektet op, men det skyldes antageligvis at det bliver tydeligt, at økonomien ikke hænger sammen og, at hvis først folk kendte alle miljøkonsekvenserne af det samlede projekt – fx at lave en sænketunnel langs Amager Strand – så vil projektet falde. Man vidste dog godt, at det kunne give udfordringer at dele projektet op, så strategien blev lagt om til at argumentere for, at det nu var et nyttiggørelsesprojekt, som gav mening i sig selv. Men som det fremgik af debatten i forbindelse med 1. behandlingen af loven, så var det tydeligt, at fortalerne ser hele projektet for sig, i tråd med principaftalen.
Det er derfor tydeligt for enhver – uanset om transportministeren påstår, at det kan være, Lynetteholm bare bliver en ø med nogle får – at projektet er tiltænkt at inkludere boliger til 35.000 mennesker og erhvervsbyggeri til lige så mange arbejdspladser, metro og havnetunnel/Østlig Ringvej. Og derfor, siger flere juridiske eksperter (senest på en af Transportudvalget hasteindkaldt eksperthøring), skal der i henhold til VVM-direktivet selvfølgelig også laves en samlet VVM-undersøgelse, eventuelt en såkaldt strategisk miljøvurdering.
Flere organisationer har – eller planlægger – derfor også at indklage processen til EU for brud på VVM-direktivets regler. Som det fremgår af professor i miljøret ved Københavns Universitet Peter Paghs indlæg ved høringen, må det på baggrund af tidligere domme forventes, at EU erklærer VVM-processen, og dermed loven for ugyldig.
Vi tager ikke hensyn til vores nabolande via Espoo-konventionen
Ud over VVM-direktivet er Danmark også forpligtet til at overholde Espoo-konventionen, som har til formål ”at modvirke påtænkte aktiviteters grænseoverskridende skadevirkninger på miljøet”. Men da projektet både påvirker lokalt havmiljø og saltvandsgennemstrømningen, uden at det dog er tilstrækkeligt belyst, hvad konsekvenserne vil være, har Sverige i høringsprocessen bedt om yderligere involvering. I den omtalte eksperthøring fremgår det, at professor i miljøret ved Aarhus Universitet Ellen Margrethe Basse er overbevist om, at Danmark vil dumpe med et brag, hvis svenskerne rejser sagen overfor EU-Kommission – hun tilbyder endda at vædde en god flaske vin, for at understrege pointen.
Samfundsøkonomisk vurdering er mangelfuld
Når samfundet laver store investeringer, er det vigtigt at de kommer samfundet til nytte. Derfor har Finansministeriet lavet en metode til samfundsøkonomisk analyse af omkostninger og gevinster fra større offentlige investeringer. Disse tilskriver, at man – uanset hvem der skal afholde udgifterne – indregner samtlige udgifter ved et projekt. Der er dog flere eksempler på, at dette ikke overholdes. I første omgang indregnes udgiften på ca. 600 mio. kr. til flytning af diverse el- og spildevandsledninger ikke, men overvæltes på ledningsejerne. Dette har naturligt nok gjort de andre kommunale ejere af rensningsfælleskabet Biofos så pikerede, at 14 borgmestre i en fælles henvendelse har bedt om foretræde for Transportudvalget, også fordi de kan se at principaftalen lægger op til at de – eller rettere deres borgere – skal betale i størrelsesordenen 10 mia. kr. for at nedlægge Danmarks største rensningsanlæg Lynetten og bygge et helt nyt rensningsanlæg, noget der ikke er truffet beslutning om.
Da man kun flytter renseanlægget Lynetten for at kunne lave byudvikling, og da den er så tæt koblet til anlæg af Østlig Ringvej, burde denne enorme udgift også have indgået i den samfundsøkonomiske analyse af Østlig Ringvej, som Vejdirektoratet offentliggjorde i august 2020. Det gjorde den ikke. Og Vejdirektoratet lavede derudover det ’kunstgreb’ at antage, at nogle af de omkostninger, der ville være ved trafiksanering i Indre By (for at tvinge folk ud på ringvejen, der potentielt kan blive en betalingsvej) ville blive afholdt på anden vis. Men på trods af disse krumspring, viste den samfundsøkonomiske beregning, at projektet kun hang sammen, hvis man indregner såkaldte agglomerationseffekter, som pt. ikke er standard. I sin gennemgang af regeringens udspil til infrastrukturplan, kommenterer professor i transportøkonomi ved Københavns Universitet, Mogens Fosgerau da også lakonisk, at: ”Planen foreslår regionale udviklingsprojekter. Et af disse ligger i København og kan rumme en større provinsby. Det er ikke det man forstår ved regional udvikling. Jeg savner en samlet plan for Lynetteholmen, så offentligheden har mulighed for at diskutere det samlede projekt. Det virker som om, man prøver at liste det igennem ved at dele det op i bidder.”
Udgifter til arkæologiske undersøgelser er heller ikke indregnet, og den eksterne kvalitetssikring konstaterer helt generelt, at man er blevet begrænset i, hvad man skulle se på.
Det må altså konstateres, at den nuværende samfundsøkonomiske vurdering af projektet er mangelfuld, hvis ikke tendentiøs. Men det må også være svært for embedsværket at komme ud med tal, som kunne risikere at gå på tværs af, hvad der allerede er aftalt politisk.
Fingerplanen overholdes ikke
Som både byplanlæggere og flere omegnsborgmestre har påtalt, skævvrider projektet den regionale udvikling i hovedstadsområdet og strider imod Fingerplanen (Landsplandirektivet), som ellers skulle sikre en sammenhængende byudvikling i og omkring hovedstaden, og som omegnskommunerne holdes fast på i deres byudvikling. Det, at Fingerplanen blev revideret i 2017-2019 uden at nævne Lynetteholmen, viser desuden med al tydelighed, hvordan projektet er kommet som trold af en æske. Borgmester for Vallensbæk Kommune, Henrik Rasmussen udtrykker det fint: “Det er altså ikke et klimasikringsprojekt det her. Undskyld mig, men det er jo at stikke folk en plade, for det her bliver præcedens for, hvordan man laver anlægslove i fremtiden.”
Jeg kan godt forstå, at han er harm, for Lynetteholm-projektet forudsætter i sin helhed også, at motorvejsnettet i og omkring København udvides, hvorved de allerede støjplagede motorvejsnaboer får endnu mere støj. Den tidligere omtalte samfundsøkonomiske analyse af Østlig Ringvej inkluderede faktisk disse projekter, selvom de ikke var besluttede. Hvilket også er i strid med vejledningen til at foretage samfundsøkonomiske analyser. Men det understreger bare regeringens hastværk og forsøget på at undgå, at projektet som helhed bliver ordentlig vurderet, inden der bankes spunsplader i Øresunds havbund til indramning af den kunstige ø.
I strid med regler om lovkvalitet og ikke just god forvaltningsskik
Udover selve salamislicing-delen, så har processen med forberedelse af lovgrundlaget været stærkt kritisabel. Der er meget, man kan gribe fat i, men jeg vil fremhæve følgende:
1. Manglende og misvisende borgerdialog: Selvom der har været mange møder med interesseorganisationer, så har der kun været et enkelt åbent borgermøde, som pga. COVID-19 var virtuelt. Og det generelle kommunikationsmateriale har kun vist illustrationer af et idyllisk kystlandskab, og ikke af principaftalens byggeri, som vil ændre Københavns udsyn for altid.
2. Forhastede høringsforløb: Som forberedelse til lovforslaget har der i foråret skullet gennemføres høring af VVM (og supplerende VVM, fordi man havde overset noget), lovforslag og implementeringsredegørelse. Mængden af materiale sammenholdt med den korte tidsfrist har gjort, at selv Miljøstyrelsen i deres høringssvar måtte skrive, at de ikke fandt projektet tilstrækkeligt belyst. Om By og Havn har ret i deres lettere perfide bemærkning om, at ”Miljøstyrelsen har haft svært ved at finde rundt i det efterhånden digre materiale”, eller om Miljøstyrelsen faktisk har påpeget ting, som ikke var belyst, er sådan set irrelevant. Forløbet viser, at det er gået for hurtigt, og hvis ikke Miljøstyrelsen kan følge med, hvordan skal borgere og organisationer så kunne?
3. Respektløs tidsplan for Folketingets behandling: Lovforslaget blev fremsat 28. april. 2021, dvs. inden udløbet af høringsfristen (2. maj) for VVM-rapporten og 1. behandlet onsdag d. 5. maj. Dvs. følgende regel for at sikre lovkvalitet var ikke overholdt: ”Hvis høringssvar og høringsoversigt ikke kan oversendes til Folketinget samtidig med fremsættelsen, bør materialet under alle omstændigheder oversendes senest torsdag kl. 15 i ugen før 1. behandlingen i Folketinget”.
Den oprindelige tidsplan lagde herefter op til følgende useriøse forløb (nuværende datoer fra revideret, men stadig useriøs tidsplan af 21. maj 2021 i parentes):
Onsdag d. 19. maj 2021 (25. maj): Frist for spørgsmål [fra udvalget]
Torsdag d. 20. maj 2021 (26. maj): Frist for svar [fra ministeren/embedsværket]
Fredag d. 21. maj 2021 (27. maj): Frist for betænkningsbidrag og ændringsforslag [fra udvalget]
Tirsdag d. 25. maj 2021 (27. maj): Politisk drøftelse og afgivelse af betænkning.
I skrivende stund (søndag d. 23. maj 2021) er der stillet 135 spørgsmål til lovforslaget, hvoraf mere end 50 endnu er ubesvarede (og mange af de besvarede, er med intetsigende svar udarbejdet af By og Havn). Blandt de ubesvarede spørgsmål er stadig de to først stillede – meget apropos nærværende indlæg:
1. Om der kommer en redegørelse for de praktiske, retlige og økonomiske konsekvenser i tilfælde af, at det ved EU afgøres, at Danmark ikke har overholdt VVM-direktivet i forbindelse med Lynetteholm.
2. Om ministeren vil give et skøn over de samfundsøkonomiske omkostninger ved de mange ledningsarbejder, som lovforslaget og implementeringsredegørelsen nævner.
Jeg ved ikke om man kan indklage et sådant forløb for Ombudsmanden. Men jeg synes at det – sammenholdt med forrige pointer – burde kunne indbringes.
Kynismen lurer
Jeg har endnu ikke haft lejlighed til at læse Sigge Winther Nielsens nye bog ’Entreprenørstaten’, som problematiserer, at for meget politik vedtages for hurtigt og dermed afkoblet fra borgerne. Men principaftalen om Lynetteholm og forsøget på dens realisering, som beskrevet ovenfor, forekommer at være et glimrende eksempel herpå.
Det siges ofte, at man bliver kynisk af at være på Christiansborg. Det begynder jeg at forstå i og med, at jeg igen og igen oplever, at når først den politiske mølle maler, så ignoreres saglige argumenter og demokratiske spilleregler som ovenfor beskrevet. Facit er jo givet.
Jeg håber selvfølgelig, at fortalerne for projektet besinder sig og giver mere tid, men jeg frygter at projektet kobles med en større politisk infrastrukturaftale om, at nogle får dette projekt, og andre får så nogle tilsvarende dårlige projekter. Hvis det sker, tror jeg også kynismen indfinder sig hos mig.
At etablere et gigantisk såkaldt nyttigørelsesanlæg til fremtidig løst estimeret overskudsjord fra byggeprojekter i hovedstadsregionen er ingen ’brændende platform’, der kan begrunde at en anlægslov, med et politisk afsnøret fokus, skal hastes igennem Folketinget i denne folketingssamling. ■